Le livre vert du Trésor pour l’exercice 2025 propose d’éliminer essentiellement l’approbation écrite des autorités de surveillance pour les sanctions

Le 11 mars 2024, le Département du Trésor a publié son exercice financier (FY) 2025. Livre vert des propositions de revenus, qui comprend une proposition visant à éliminer essentiellement presque toutes les exigences restantes pour obtenir l’approbation écrite des autorités de contrôle pour les sanctions. Plutôt que de se concentrer sur la formation des employés de l’IRS et sur l’application de la loi promulguée par le Congrès pour protéger les droits des contribuables, le Trésor propose au Congrès de supprimer les dispositions d’approbation des sanctions afin d’éviter de futures erreurs de l’IRS, quel que soit l’impact sur les contribuables. Plus particulièrement, la proposition élimine l'exigence d'approbation écrite pour les pénalités imposées en vertu de l'IRC § 6662 pour les sous-paiements d'impôts, de l'IRC § 6662A pour les sous-estimations concernant les transactions à déclarer et de l'IRC § 6663 pour les pénalités pour fraude. Bien que ces dispositions relatives aux sanctions puissent sembler ne représenter qu'une petite partie des sanctions imposées par l'IRS, il est important de noter qu'environ 98 % des sanctions sont déjà exemptées de cette exigence d'approbation de surveillance conformément à l'IRC § 6751(b). Cette proposition éliminerait l’exigence de presque tous les deux pour cent restants des sanctions. Je préférerais que la loi soit correctement appliquée pour protéger les droits des contribuables plutôt que d’être éliminée simplement parce que l’IRS a dû concéder des sanctions lorsque ses employés ne respectaient pas la loi. L'IRS doit suivre et appliquer systématiquement l'Internal Revenue Code à tous les contribuables et à l'IRS.

Conformément aux termes de la proposition, seul un nombre très limité de sanctions resteraient soumises à cette exigence, et pour ces sanctions limitées, la proposition assouplit considérablement les règles de deux manières significatives. Premièrement, la proposition adopte le moment le plus avantageux pour l’IRS dans lequel un superviseur peut fournir une approbation écrite. Conformément à la proposition, un superviseur pourrait approuver les pénalités jusqu'au moment où l'IRS émet l'avis d'insuffisance statutaire et, si le contribuable présente une requête au tribunal, l'IRS peut imposer une pénalité dans le cadre de la procédure judiciaire s'il y a une approbation du superviseur avant de le faire. . Pour toute pénalité non assujettie à l'examen de la Cour de l'impôt avant la cotisation, la proposition prévoit que l'approbation des autorités de surveillance pourrait avoir lieu à tout moment avant la cotisation. Ainsi, la proposition établit la fenêtre la plus large possible et permet que l’approbation ait lieu le plus tard possible, ce qui m’amène à me demander en quoi cela protège les contribuables. Deuxièmement, la proposition élargit la définition du contrôleur qui peut approuver les sanctions. Plus précisément, dans un souci de clarté, la proposition permet tout superviseur à approuver, par opposition au supérieur immédiat ou à un fonctionnaire de niveau supérieur. Par conséquent, la proposition du Livre vert élimine presque l’exigence d’approbation écrite du contrôle, adoptée pour protéger les contribuables. Bien qu'il apporte une relative certitude sur la question, il le fait en érodant sérieusement la protection des contribuables prévue par l'IRC § 6751. Il est également en opposition directe avec les opinions exprimées par un certain nombre de parties prenantes et de commentateurs.

Arrière-plan

L'IRC § 6751(b)(1) prévoit « Aucune pénalité en vertu de ce titre ne sera imposée à moins que la détermination initiale d'une telle évaluation ne soit personnellement approuvée (par écrit) par le superviseur immédiat de la personne effectuant une telle détermination ou par un fonctionnaire de niveau supérieur comme le Le secrétaire peut désigner. Les termes « détermination initiale d’une telle évaluation » ne sont pas clairs. Une « détermination » est faite sur la base d'une enquête de l'IRS sur la responsabilité du contribuable et d'une application des lois sur les pénalités. Une « évaluation » est simplement l’inscription d’une décision dans les livres de l’IRS. Il est donc impossible de « déterminer » une « évaluation ». Ainsi, la loi est vague quant au moment où cette approbation de surveillance doit intervenir. Cette ambiguïté statutaire a généré des décisions contradictoires entre les tribunaux, ce qui laisse les contribuables dans l'incertitude quant à la manière dont ils devraient être traités par l'IRS et conduit à des litiges inutiles qui sont mauvais pour tout le monde.

L'IRC § 6751(b)(2) prévoit deux catégories d'exceptions à cette exigence d'approbation prudentielle : (i) les ajouts à l'impôt pour défaut de produire une déclaration de revenus ou de payer l'impôt dû (IRC § 6651), les ajouts à l'impôt pour non-paiement d'un impôt estimé suffisant (IRC §§ 6654 et 6655), et la pénalité pour surestimation ou refus de certaines déductions de cotisations (IRC § 6662(b)(9) et (10)) et (ii) toute autre pénalité c’est « calculé automatiquement par des moyens électroniques ». Généralement, une pénalité est considérée comme calculée automatiquement par des moyens électroniques si la pénalité est proposée par un programme informatique de l'IRS sans intervention humaine. Voir, par exemple, Walquist c.Comm'r, 152 TC 61 (2019).

En septembre 2020, l'IRS a publié orientation provisoire demander aux employés d'obtenir l'approbation du superviseur avant d'envoyer une communication écrite offrant au contribuable la possibilité de signer un accord ou de consentir à une cotisation ou à une proposition de pénalité. Cependant, les lignes directrices provisoires précisent que l'employé peut partager avec le contribuable des communications écrites reflétant les ajustements proposés avant d'obtenir une telle approbation si elles n'offrent pas au contribuable la possibilité de signer l'accord ou de consentir à l'évaluation ou à la proposition de pénalité.

En 2023, pour tenter de clarifier le calendrier de l'approbation prudentielle, le Trésor a émis Règlements proposés en vertu de l'IRC § 6751. Les réglementations proposées incluent un libellé conforme à la proposition du Livre vert pour l’exercice 2025 en ce qui concerne le temps requis pour obtenir l’approbation des autorités de surveillance. De nombreuses parties prenantes ont soumis commentaires sur les réglementations proposées, soulevant des inquiétudes quant à la tentative du Trésor de fournir de la clarté.

Recommandations législatives du Livre violet 2024

Dans mon Purple Book 2024, j'ai inclus un recommandation législative renforcer l’exigence d’approbation prudentielle. J'ai recommandé que le Congrès modifie l'IRC § 6751(b)(1) pour clarifier que l'approbation de surveillance est requise avant une pénalité proposée est communiquée par écrit au contribuable. Exiger l’approbation des autorités de surveillance suffisamment tôt dans le processus garantirait qu’elle soit significative et non une monnaie d’échange ou une approbation après coup dans les cas dans lesquels un contribuable conteste une pénalité proposée.

Le Purple Book 2024 comprenait également un recommandation législative de modifier l'IRC § 6751(b)(2)(B) pour clarifier que l'exception pour les « autres pénalités automatiquement calculées par des moyens électroniques » ne s'applique pas à l'IRC § 6662(b)(1) pour « négligence ou non-respect de règles ou règlements. Pour déterminer si un contribuable a fait une tentative raisonnable de se conformer à la loi, il faut analyser son état d'esprit, les mesures qu'il a prises pour se conformer et les motivations du contribuable pour prendre ces mesures. Un ordinateur ne peut pas effectuer cette analyse. La logique ne permettrait pas une telle interprétation.

Quelles sanctions sont soumises à l’exigence d’une approbation écrite des autorités de surveillance ?

Basé sur le tableau 26 du Livre de données IRS 2022, l'IRS a imposé 33.5 millions de pénalités aux particuliers, aux successions et aux fiducies en gravamen avec les obligations tributarios sur le revenu au cours de l'exercice 2022. Dans la pratique, la plupart des pénalités imposées par l'IRS sont exclues de l'exigence d'approbation prudentielle grâce à l'une des exceptions de l'IRC § 6751 ( b)(1). Plus précisément, la disposition exclut les ajouts suivants aux taxes et pénalités :

• IRC § 6651, défaut de produire une déclaration de revenus ou de payer l'impôt ;
• IRC § 6654, non-paiement par un particulier de l'impôt estimé ;
• IRC § 6655, non-paiement par la société de l'impôt estimé ;
• IRC § 6662(b)(9) ou (10), pénalité liée à l'exactitude des sous-paiements liés aux contributions de conservation admissibles ou aux refus liés aux contributions caritatives supérieures à la limite ; et
• Toute autre pénalité calculée automatiquement par voie électronique.

Les pénalités exclues représentaient environ 98 % du nombre total de pénalités imposées aux particuliers, aux successions et aux fiducies au cours de l'exercice 2022, et comprennent les pénalités suivantes : défaut de paiement (16.2 millions), défaut de paiement de l'impôt estimé (12.2 millions), défaut de paiement dépôts (3.4 millions) et chèques sans provision (1.1 million). Si environ 98 pour cent des sanctions sont déjà exemptées de l’obligation d’approbation des autorités de surveillance, quelles sanctions sont incluses dans les deux pour cent restants ? Sur la base du tableau 26 du recueil de données 2022, les deux pour cent restants comprennent les éléments suivants :

• Pénalité liée à l'exactitude : 647,348 6662 (se compose principalement de pénalités en vertu des IRC §§ 6662 et 6653A, mais comprend également le sous-paiement du droit de timbre en vertu de l'IRC § XNUMX) ;
• Sanction pour fraude : 1,162 XNUMX ; et
• Autres pénalités : 44,289 XNUMX (consiste en pénalités liées aux dépôts d’impôts fédéraux, au défaut de fourniture du numéro d’identification tributarioe et au défaut de déclaration des revenus de pourboires).

Sur les deux pour cent restants des sanctions soumises à l'exigence d'approbation écrite du contrôle, la proposition du Livre vert du Trésor éliminerait l'exigence de sanctions en vertu de l'IRC § 6662 pour les sous-paiements, de l'IRC § 6662A pour les sous-estimations concernant les transactions à déclarer et de l'IRC § 6663 pour la fraude. . Cela semble ne laisser que la catégorie « Autres », qui représente environ 0.13 % des sanctions imposées aux particuliers, aux successions et aux fiducies. Sur la base de cette analyse, la proposition du Livre vert du Trésor semble éliminer l’exigence d’approbation écrite du contrôle pour presque toutes les sanctions restantes auxquelles elle s’applique. Si ces « autres sanctions » sont les seules sanctions restantes touchées par l'IRC § 6751(b)(1), les protections légales actuelles disparaîtront pratiquement.

La proposition du livre vert érode la protection des contribuables

Comme je l'ai indiqué dans mon Recommandation législative du Livre violet, l’approbation écrite des autorités de contrôle constitue une protection importante pour les contribuables. La proposition du Livre vert du Trésor supprimerait l'IRC § 6751(b) des garanties statutaires importantes ajoutées par l'article 3306 de l'Internal Revenue Service Restructuring and Reform Act de 1998. Le rapport du Comité sénatorial des finances de 1998 associé, S. Rept. N° 105-174, prévoit que « [l]e Comité estime que les sanctions ne devraient être imposées que lorsque cela est approprié et non comme monnaie d'échange. » Pour y parvenir, le rapport prévoit que la loi « nécessite l’approbation spécifique de la direction de l’IRS pour évaluer toutes les pénalités non générées par ordinateur, sauf exception ».

TAS a encouragé l'IRS et le Congrès à clarifier le moment où l'approbation de surveillance doit avoir lieu. Cependant, notre recommandation quant à savoir où tracer la limite diffère de l'approche du Trésor. Le Livre vert et les réglementations proposées réussissent à apporter de la clarté, mais ils le font d'une manière qui nuit aux contribuables plutôt que de protéger leurs droits. L'approche proposée par le Trésor est problématique car la capacité d'imposer des pénalités potentielles aux contribuables en l'absence de surveillance pourrait se prêter à une affirmation inappropriée de pénalités. Comme le souligne l'histoire législative, le Congrès était préoccupé par le fait que les examinateurs de l'IRS menaçaient d'imposer des sanctions dans les cas où elles n'étaient pas justifiées et où les examinateurs n'avaient pas l'intention de les imposer. Dans de tels cas, les examinateurs proposeraient des sanctions comme monnaie d’échange à négocier dans le cadre du processus de résolution du cas. Certains contribuables, en particulier les contribuables non représentés, se sentent probablement obligés de résoudre leur cas une fois que des pénalités substantielles sont proposées pour la première fois à titre d'ajustements proposés. La réponse de l’IRS sur ce point est que le recours aux sanctions de cette manière n’est pas autorisé et est fortement déconseillé. Néanmoins, la structure perpétuée dans le Livre vert et les réglementations proposées ne fait rien pour protéger les contribuables contre d’éventuels abus. L’approbation écrite des autorités de surveillance dès le début du processus permet de garantir que les sanctions sont utilisées de manière appropriée.

Problèmes liés à l'antidatage IRS des approbations écrites des superviseurs

Récemment, des cas d’employés de l’IRS allant de l’avant sans l’approbation requise de la supervision ont été révélés. Un cas en particulier a bénéficié d’une large couverture médiatique. Dans LakePoint Land II, LLC c.Commissaire, la Cour de l'impôt a accueilli, en partie, la requête d'un contribuable visant à imposer des sanctions contre l'IRS conformément à l'IRC § 6673(a)(2)(B) et a jugé que « les actions objectives de l'avocat de [l'IRS] [ont atteint] le niveau de mauvaise foi » pour avoir omis d’informer le tribunal d’un document antidaté et de ne pas avoir corrigé l’erreur en temps opportun. Le document concernait une pénalité qui nécessitait une approbation écrite en temps opportun de la supervision en vertu de l'IRC § 6751(b). Nous croyons comprendre que l'IRS a concédé des sanctions dans d'autres affaires inscrites au dossier dans lesquelles il estime que l'IRS n'avait pas satisfait aux exigences de l'IRC § 6751(b).

La réponse appropriée au non-respect par l'IRS des protections importantes pour les contribuables ne devrait pas être d'éliminer ces protections. L’IRS devrait plutôt prendre les mesures appropriées pour s’approprier ses erreurs, les rectifier et former ses employés au respect de la loi. Ces mesures devraient inclure la fourniture d'une formation obligatoire sur les procédures appropriées pour obtenir, vérifier et utiliser les approbations écrites de surveillance, la poursuite de l'examen des procédures de l'IRS et du chef du contentieux pour le traitement des documents d'approbation des sanctions, l'examen des dossiers ouverts et le retrait de toute sanction proposée qui manque de pertinence et de délais. les approbations de surveillance, en rendant publiques les conclusions d’un tel processus d’examen et en résolvant les problèmes identifiés.

Pour aller plus loin

La proposition du Livre vert du Trésor tente de clarifier une exigence procédurale pleine d’ambiguïté. Cependant, pour atteindre cet objectif, il éliminerait essentiellement l’exigence d’une approbation écrite des autorités de surveillance pour presque toutes les sanctions restantes auxquelles il s’applique. Cela permettrait également à l'IRS d'imposer les sanctions restantes pratiquement à tout moment et de permettre à tout superviseur de signer. Sans le dire explicitement, la proposition du Trésor vise à éliminer pratiquement cette exigence. Même si je suis d’accord que la loi devrait prévoir davantage de garde-fous quant au moment de l’approbation du contrôle, le Congrès devrait continuer à protéger les droits des contribuables et ne pas vider de sa substance la disposition en apportant une telle clarté.

L’examen prudentiel des pénalités constitue une protection importante pour les contribuables et je continue de plaider en faveur de son exigence avant que les pénalités applicables ne soient communiquées par écrit aux contribuables. Je crois également que toutes les sanctions pour négligence devraient être présumées soumises à un contrôle prudentiel. Je recommande que le Congrès rejette la proposition visant à éliminer substantiellement l'exigence d'approbation de surveillance, et j'exhorte l'IRS à réexaminer ses politiques conformément à l'intention du Congrès en promulguant cette exigence et à protéger les contribuables contre les abus réels ou perçus.