Ce blog met en évidence les problèmes de transparence du Bureau de l'avocat en chef de l'IRS (OCC), dont j'ai parlé dans le Rapport annuel 2018 au Congrès (ARC). J'ai également discuté de la transparence dans le 2006 (p.10), 2007 (p.124), 2010 et 2011 (p. 380) Rapports annuels et dans les rapports sur les objectifs de l'exercice financier dans 2008 (p. xxi) et 2018.

Une grande partie du problème de transparence le plus récent de l'OCC réside dans le fait qu'il permet à ses avocats d'éviter de divulguer des conseils aux gestionnaires de programmes de l'IRS (appelés Program Manager Technical Advice ou PMTA), en envoyant les conseils sous forme d'e-mail plutôt que de mémo. Bien que je ne sache pas quand l’OCC a créé cette faille, le nombre de divulgations PMTA a diminué ces dernières années (comme indiqué ci-dessous). Le problème est aggravé par le fait que l'OCC n'a publié aucune directive écrite décrivant ce qui doit être divulgué en tant que PMTA et que la plupart des avocats de l'OCC n'ont pas reçu de formation sur ce sujet au cours des dernières années. De plus, l’OCC ne dispose d’aucun système pour vérifier si toutes les PMTA sont identifiées en temps opportun, traitées en tant que PMTA et divulguées.

J'ai discuté de ces problèmes dans le rapport annuel parce que la transparence de l'OCC est importante pour les contribuables. Grâce à diverses lois, telles que la Freedom of Information Act (FOIA) (5 USC § 552), IRC § 6110, et le Charte des droits du contribuable (TBOR), le Congrès a accordé aux contribuables le droit d'être informé. Ce n’est pas pour rien qu’il s’agit du premier droit inscrit dans le TBOR. Si les contribuables ne connaissent pas les règles et pourquoi l'IRS les a adoptées, ils ne peuvent pas déterminer s'ils doivent exercer leurs autres droits (par exemple, droit de contester la position de l’IRS et d’être entendu ou l' droit de faire appel d’une décision de l’IRS devant un forum indépendant). Les informations sur la façon dont l'OCC interprète la loi aident également les contribuables à éviter de prendre des positions qui pourraient entraîner des pénalités ou les piéger dans des audits ou des litiges.

Néanmoins, plutôt que de divulguer volontairement ses PMTA en vertu de la FOIA, l'OCC a fait valoir devant les tribunaux qu'elles étaient privilégiées, même si, comme beaucoup l'ont observé (par exemple, ici, ici, ici et ici), la justification politique des privilèges ne s’applique pas avec la même force aux communications avec les avocats du gouvernement qu’aux communications avec ceux du secteur privé. En vertu d'un règlement conclu avec Tax Analysts en juillet 2007, cependant, l'IRS a accepté de divulguer les PMTA datés ou préparés à partir de 1995 « sur la base des normes annoncées par » la Cour d'appel américaine pour le circuit du district de Columbia dans son rapport du 14 juin 2002. avis dans Analystes fiscaux c. IRS, «tel qu'appliqué par le tribunal de grande instance» dans son avis du 7 février 2007 dans Analystes fiscaux c. IRS.

Les divulgations manquantes et retardées suscitent des inquiétudes

J'ai commencé à m'inquiéter de la mise en œuvre du règlement par l'OCC lorsqu'elle n'a pas divulgué en temps opportun les conseils importants qu'elle avait émis en 2018. Par exemple, l'OCC a lancé des « appels » juridiques à l'IRS concernant la Loi sur les réductions d'impôts et l'emploi (TCJA), qui a été promulguée le 22 décembre 2017. L'IRS utilisait les appels de l'OCC pour rédiger des formulaires, des FAQ et d'autres conseils, mais les conseils n'étaient pas divulgués au public, même si le public aurait été intéressé par le raisonnement juridique derrière ces appels. Les appels n'ont toujours pas été divulgués.

Comme autre exemple, l'OCC a informé la Division des salaires et des investissements (W&I) qu'elle pourrait utiliser l'autorité d'erreur mathématique (MEA) pour refuser les crédits d'impôt longtemps après que l'IRS ait traité les déclarations (à, post-traitement) et émis des remboursements, comme indiqué dans un autre blog et la 2018 ARC. Bien que l'OCC ait émis PMTA 2018-17 le 10 avril 2018, il n'a publié l'avis que le 7 septembre – environ cinq mois plus tard et seulement après enquête de mon personnel – bien après que W&I ait commencé à utiliser son nouveau MEA de post-traitement pour ajuster les retours.

Comme autre exemple, quelque temps avant la mi-avril 2018, l'OCC avait donné des conseils à la Division des grandes entreprises et des affaires internationales (LB&I) concernant la nouvelle « taxe de transition » en vertu de l'IRC § 965. LB&I s'est appuyée sur ces conseils pour publier des FAQ et pour refuser. demandes de remboursement, comme discuté dans un autre blog. Bien que l'IRC 965(h) indique que les contribuables peuvent payer l'impôt sur une période de huit ans sans intérêts, l'OCC a indiqué que LB&I n'avait aucune autorité légale pour restituer les paiements excédentaires aux contribuables (à, paiements supérieurs au montant requis pour le premier versement mais inférieurs à la totalité de la transition, même si la totalité de l'impôt n'a pas dû être payée pendant huit ans). Même si LB&I s'en remettait aux conseils de l'OCC pour retenir les paiements excédentaires, ces conseils n'avaient pas été divulgués. Après enquête auprès de TAS, l'avis a été tardivement réécrit et divulgué comme PMTA 2018-16 (2 août 2018).

L'OCC nous a dit que les PMTA 2018-16 et -17 n'avaient été publiés que parce qu'il y avait un « accord » avec W&I et une « demande » de LB&I, respectivement, pour les divulguer. On ne sait pas exactement pourquoi l'OCC a jugé nécessaire Autorisation de libération de l'IRS eux au lieu d'être tenu de divulguer eux dans le cadre du règlement et de la FOIA.

De plus, le retard de l'OCC à divulguer ses conseils a probablement porté préjudice aux contribuables. Si l'analyse juridique de l'OCC avait été rendue publique plus tôt, les parties prenantes auraient compris l'interprétation de la loi par l'OCC et auraient commencé plus tôt à déployer des efforts pour protéger les contribuables. Certains contribuables auraient pu éviter d’effectuer des paiements qu’ils n’auraient pas pu récupérer si le PMTA avait été divulgué lors de sa première délivrance à LB&I (à, avant la FAQ de LB&I). Ces exemples ont incité TAS à approfondir la manière dont l'IRS mettait en œuvre le règlement avec les analystes fiscaux.

L'OCC a divulgué moins de PMTA

Suite au litige Tax Analysts, l’OCC a publié un nombre important de PMTA sur IRS.gov; cependant, il en a généralement affiché moins ces dernières années, comme indiqué ci-dessous.

PMTA publiés sur IRS.gov
par année civile

[Source : analyse TAS des PMTA publiées sur IRS.gov le 19 février 2019. Lorsqu'un PMTA n'avait pas de date d'émission, TAS a estimé l'année en fonction de la date de clôture du dossier et de la date des notes publiées avant et après. ]

Au 19 février 2019, l'OCC n'avait publié que 12 PMTA émises en 2018. Même si une partie de la baisse des PMTA pourrait être due à la baisse du budget de l'IRS, on pourrait s'attendre à ce que l'OCC fournisse beaucoup plus de conseils aux programmes. gestionnaires à la suite de la TCJA. Il a émis 68 PMTA à la suite de la législation tributarioe promulguée en 1998, soit plus du double du nombre émis en 1997, alors que le nombre en réalité diminué suite à la TCJA. Par ailleurs, une seule des 12 PMTA émises en 2018 concerne la TCJA (à, PMTA 2018-16, comme indiqué ci-dessus).

Dans la réponse officielle de l'OCC à une enquête du TAS, il a déclaré que « [l]a fonction des conseils juridiques fournis par le Bureau de l'avocat en chef n'est pas d'informer les contribuables ou les praticiens sur la façon dont il interprète la loi… [et] la question de La question de savoir si le Bureau du procureur en chef publie des avis conformément aux décisions de justice interprétant la FOIA et le processus permettant d'exercer cette fonction n'est pas un problème que les contribuables rencontrent avec l'Internal Revenue Service… » Compte tenu de ce point de vue, il n'est peut-être pas surprenant que nous l'ayons constaté. problèmes avec les procédures de divulgation de l'OCC. Le reste de ce blog résume ces problèmes.

L'OCC n'a pas fourni à ses avocats des directives écrites décrivant ce qui doit être divulgué en tant que PMTA

L'OCC a dispensé une formation orale à environ 207 avocats depuis 2015, soit moins de 40 % des employés de Washington, DC, sur ce qui doit être divulgué en tant que PMTA. Ainsi, la plupart des avocats n’ont pas reçu de formation récemment et certains n’en ont peut-être pas reçu du tout. De plus, étant donné que les avocats n’ont pas reçu de matériel de formation écrit et que le Manuel de directives du conseiller juridique en chef (CCDM) ne contient aucune indication spécifique sur les conseils qui doivent être divulgués en tant que PMTA, il n’existe aucun moyen de vérifier si la formation était exacte ou cohérente. En théorie, le déclin des PMTA pourrait être dû à une formation inexacte ou incohérente et à un manque de conseils écrits. Cependant, les procédures elles-mêmes (abordées ci-dessous) sont plus susceptibles de constituer le problème.

L'OCC ne divulgue pas les e-mails en tant que PMTA

Dans sa réponse officielle au TAS, l’OCC a décrit ce qui doit être divulgué comme « des conseils [qui] sont en formulaire de mémorandum et répond par ailleurs aux normes annoncées par le tribunal de circuit en Analystes fiscaux c. IRS, 294 F.3d 71 (DC Cir. 2002), et tel qu'appliqué par le tribunal de district de Analystes fiscaux c. IRS, 483 F.Supp.2d 8 (DDC 2007). [C'est nous qui soulignons.] L'OCC n'a pas tardé à souligner qu'il « n'encourage pas ses avocats à fournir des conseils juridiques d'une manière qui contourne » les règles. Toutefois, si la réponse écrite de l'OCC est cohérente avec sa réponse formelle à TAS, elle laisse ses avocats dans l'ignorance sur ce qui se passe. must être divulgués tout en soulignant qu’ils peuvent éviter la divulgation en émettant des conseils sous forme de courrier électronique plutôt que sous forme de « mémorandum ». Une telle pratique encouragerait implicitement les avocats de l’OCC à contourner les règles.

L'OCC ne dispose d'aucun système pour garantir que tous les PMTA sont identifiés, traités en tant que PMTA et divulgués en temps opportun.

La réponse de l'OCC a également reconnu qu'il ne dispose d'aucun système pour déterminer si les avocats qui délivrent les PMTA les ont fournies à la fonction chargée de prendre les décisions en matière de divulgation (par exemple, avocats de l'OCC affectés à la procédure et à l'administration (P&A)) et aucune directive sur la rapidité avec laquelle les PMTA doivent être envoyées à cette fonction et publiées. Il a noté que les PMTA sont généralement traitées tous les trimestres. En conséquence, les PMTA peuvent être publiées longtemps après que l’IRS a mis en œuvre les conseils – et bien après que cela puisse profiter aux contribuables et à leurs représentants (par exemple, en évitant les positions qui pourraient entraîner des sanctions ou les piéger dans des audits ou des litiges). De plus, l'absence d'objectifs en matière de délais rend difficile la détermination (en supposant que la direction d'OCC exerce une quelconque surveillance) si une PMTA particulière a été refusée ou si sa divulgation a été simplement retardée.

Pensées de séparation

Les problèmes de transparence de l’OCC pourraient être dus au fait que certains de ses dirigeants pensaient en 2018 que « [L]a question de savoir si le Bureau du procureur en chef publie des avis conformément aux décisions de justice interprétant la FOIA et le processus car remplir cette fonction n’est pas un problème….” J'ai hâte de travailler avec la nouvelle direction de l'OCC pour élaborer des directives écrites claires qui définissent les cas dans lesquels les conseils constituent une PMTA qui doit être divulguée, combler l'échappatoire des conseils par courrier électronique, former tous les avocats de l'OCC sur les nouvelles procédures et établir un processus pour garantir les conseils qui devraient être divulgués en tant que PMTA sont identifiés et divulgués en temps opportun, sans que l'IRS souhaite ou non que les conseils soient divulgués. OCC pourrait facilement utiliser les mêmes systèmes internes que ceux en place pour divulguer les conseils du chef du conseil aux employés sur le terrain. Tout ce qui ne respecterait pas ces étapes violerait les obligations des contribuables. droit d'être informé. Contrairement à la réponse officielle d'OCC, cette situation constitue effectivement un problème des plus graves pour les contribuables.