Abonnez-vous au blog de la NTA et recevez des mises à jour sur les derniers articles de blog de la National Taxpayer Advocate Erin M. Collins. Des blogs supplémentaires peuvent être trouvés sur www.taxpayeradvocate.irs.gov/blog.

In le blog de la semaine dernière, nous avons discuté de la façon dont les amnisties larges peuvent atténuer la dissuasion économique, mais les amnisties étroites ou les alternatives d'amnistie (par exemple, les amnisties qui pardonnent uniquement les sanctions avant que le non-respect ne soit détecté) n'ont pas nécessairement les mêmes effets négatifs. Nous avons également cité des recherches suggérant que ceux qui participent aux amnisties ont également tendance à être des personnes qui ont commis des erreurs par inadvertance (c'est-à-dire des acteurs « bénins », plutôt que de mauvais acteurs). En outre, sans amnistie, une augmentation soudaine des sanctions ou de leur application est plus susceptible d’être considérée comme injuste et d’éroder la confiance dans le gouvernement – une vision qui peut éroder la conformité volontaire.
Cette semaine, nous appliquons nos conclusions aux programmes de divulgation volontaire offshore (OVDP) de l'IRS. Le moment choisi par l'IRS était le bon. Il a proposé une série d'OVDP après que le Congrès a augmenté les sanctions en cas de non-déclaration des comptes étrangers dans un rapport sur les comptes bancaires et financiers étrangers (FBAR), et avant que l'IRS ne soit censé recevoir davantage d'informations de tiers sur les comptes non divulgués. Cependant, les OVDP ont été initialement conçus comme une solution universelle qui ne constituait pas une bonne option pour ceux qui participent généralement aux amnisties – des acteurs inoffensifs qui ont commis des erreurs par inadvertance. Alors que les OVDP ont généré des revenus importants – 11.1 milliards de dollars, selon l'IRS – et a probablement évité des coûts d'application importants, l'échec initial de l'IRS à concevoir des programmes pour des acteurs inoffensifs a probablement érodé la confiance dans l'IRS, posant des risques pour la conformité volontaire, comme indiqué dans mes rapports annuels au Congrès (2017, 2014, 2013, 2012, et 2011 (p. 206)).
Le changement relativement soudain du gouvernement – d'une application pratiquement inexistante avant 2004 (comme le décrit le Département du Trésor) ici) à des sanctions disproportionnées pour ceux qui ont commis des erreurs honnêtes – n'a rien fait pour promouvoir l'idée qu'elle était raisonnable ou digne de confiance. En effet, une étude projetée que son OVDP de 2009 a accru l’évasion tributarioe. Bien que l'auteur ait émis l'hypothèse que cette augmentation était due à un effet négatif sur la dissuasion, elle pourrait être due aux effets négatifs de l'OVDP sur la confiance du public dans l'IRS. Le reste de ce blog décrit ces problèmes plus en détail.
Les citoyens américains sont depuis longtemps tenus de déclarer leurs comptes étrangers dans un rapport sur les comptes bancaires et financiers étrangers (FBAR). Avant 2004 (lorsque le Congrès a augmenté les sanctions du FBAR), cependant, les exigences de dépôt du FBAR n'étaient pas bien connues, la non-conformité était la norme, les exigences étaient rarement appliquées et les violations étaient légèrement punies. En 2002, le Département du Trésor rapporté que le taux de conformité FBAR pourrait être inférieur à 20 pour cent et qu'il n'avait imposé des sanctions civiles FBAR que dans 2 cas entre 1993 et 2002.
À partir de 2000, dans le cadre de son Offshore Credit Card Project (OCCP), le gouvernement a utilisé les citations à comparaître de John Doe pour tenter d'obtenir l'identité des contribuables américains qui détenaient des cartes de crédit ou de débit émises par des banques offshore, soupçonnés d'être impliqués dans des activités tributarios. l'évasion tributarioe (telle que décrite par l'IRS et l'Inspecteur général du Trésor pour l'administration tributarioe (TIGTA), ici et votre ici). Il a également pris des mesures pour accroître l’échange automatique d’informations avec d’autres pays (comme discuté ici). Il proposé collecter davantage d'informations sur les revenus des non-résidents afin de pouvoir fournir ces informations à d'autres pays, en concluant des traités contenant Accords d'échange de renseignements fiscaux (TIEA). (Le Congrès a finalement adopté FATCA en 2010, ce qui nécessite encore plus de déclaration d'informations par des tiers.) Ainsi, l'IRS a été de plus en plus en mesure d'identifier les personnes possédant des comptes offshore non déclarés. Cependant, lorsqu'elle a examiné les déclarations des personnes identifiées via l'OCCP, elle n'a généralement pas imposé d'impôt supplémentaire, selon TIGTA. À partir de 2003, le gouvernement a proposé une série de programmes d’établissement, comme indiqué ci-dessous.
Entre le 14 janvier 2003 et le 15 avril 2003, l'IRS a proposé le Initiative de conformité volontaire offshore (OVCI) aux personnes utilisant des cartes de paiement offshore ou des dispositifs similaires pour éviter indûment de payer des impôts, à condition qu'elles ne soient pas encore identifiées. Les participants devraient payer six ans d'arriérés d'impôts, d'intérêts et certaines pénalités d'exactitude et de délinquance, mais ne seraient confrontés à aucune pénalité civile pour fraude ou déclaration d'informations (y compris FBAR). L'OVCI aurait pu réduire les coûts liés à la lutte contre la non-conformité, mais il limite les personnes pouvant participer, ainsi que les conditions universelles et la disponibilité de meilleures alternatives pour de nombreux contribuables - le processus de déclaration modifiée qualifiée (QAR) et l'IRS. VDP criminel de longue date – a probablement nui à sa popularité. De plus, cela ne s’est pas accompagné d’une augmentation visible du risque de détection, à l’exception des convocations de John Doe. UN 2005 rapport par le Trésor ne donnait guère de raisons de penser que le gouvernement modifiait les normes de conformité.
L'IRS a reçu environ 1,326 225 demandes OVCI et aurait collecté environ XNUMX millions de dollars, principalement auprès de contribuables relativement dociles. Plus de la moitié des candidats à l'OVCI avaient déclaré leurs revenus offshore et payé des impôts, mais remédiaient simplement à l'omission de déposer un FBAR, selon témoignage par le General Accounting Office (maintenant le Government Accountability Office ou GAO). Même parmi ceux qui devaient de l’impôt, ils ne devaient qu’une moyenne de 5,400 XNUMX $, ce qui suggère qu’une stratégie d’audit pourrait également échouer à révéler une non-conformité tributarioe importante, à moins qu’elle ne se concentre sur ceux qui n’ont pas participé.
Entre 2003 et 2009, l'IRS a tenté de régler des cas en envoyant des lettres aux contribuables identifiés comme détenteurs d'une carte de paiement offshore (ou d'un arrangement similaire) pour accéder à un compte non divulgué, leur proposant ce que l'on appelle l'Initiative de conformité de la dernière chance (LCCI). . Cela comble un vide laissé par l'OVCI, qui ne s'appliquait pas à ceux qui avaient été identifiés. Dans le cadre du LCCI, l'IRS renoncerait à certaines pénalités en cas de défaut de production de déclarations de renseignements et n'imposerait les sanctions civiles pour fraude et FBAR que pour une seule année, même si elles pouvaient être appliquées sur plusieurs années. Notamment, cela n’a pas supplanté la pratique de longue date du QAR ou de la divulgation volontaire. Cela n’a pas non plus éliminé la possibilité de régler à des conditions plus favorables lorsque cela était justifié, selon ACC 200603026. Étant donné que la LCCI s'appliquait à ceux qui avaient été identifiés, son objectif principal semble avoir été de réduire les coûts du processus d'application. Il était particulièrement important de trouver un moyen de réduire les coûts de mise en œuvre, car les données de l'OVCI suggéraient que les audits n'en valaient peut-être pas la peine.
En 2004, le Congrès a modifié l'article 31 USC § 5321(a)(5), imposant une nouvelle pénalité pour le défaut non délibéré de déposer un FBAR et a considérablement augmenté la sanction pour les violations délibérées. Cette augmentation a fourni une occasion unique à l'IRS de promouvoir la conformité à l'aide d'un programme de règlement. En 2009, l’IRS « a fortement encouragé » toute personne n’ayant pas déposé de FBAR ou de déclarations similaires déclarant des revenus provenant de comptes étrangers à participer à un programme de divulgation volontaire offshore (OVDP), selon la FAQ n°10. Cela les a découragés d’utiliser le programme QAR de longue date. Il a averti que les contribuables faisant de telles divulgations « discrètes » pourraient être « poursuivis pénalement », tandis que les participants à l’OVDP seraient généralement soumis à une sanction « offshore » assez sévère au lieu de diverses autres sanctions, y compris le FBAR. Dans le cadre de l'OVDP de 2009, les contribuables étaient tenus de payer :
Le taux de pénalité permettrait de récupérer la valeur actuelle de l'impôt impayé sur les comptes des 23 dernières années, en supposant que le contribuable gagne 5 % d'intérêts non déclarés chaque année, selon GAO. Ainsi, l’IRS a contourné le processus QAR ainsi que l’amnistie de longue date accordée par le Congrès lorsqu’il a établi un délai de prescription. De plus, l’IRS semblait supposer que ses programmes antérieurs avaient tellement modifié les normes que seuls les fraudeurs fiscaux intentionnels ne respectaient pas les règles, malgré le fait que les candidats à l’OVCI constituaient un groupe diversifié comprenant de nombreux auteurs d’infractions par inadvertance.
L'IRS s'attendait à ce que les contribuables qui pensaient que la pénalité offshore était trop sévère s'appliquent à l'OVDP et se retirent ensuite. Cependant, il a averti dans la FAQ n°34 que « [T]ous les problèmes et les années concernés seront soumis à une examen complet ... [et] toutes les pénalités applicables (y compris les pénalités de retour d’informations et les pénalités FBAR) seront imposées » [c'est nous qui soulignons] contre ceux qui se désengagent. Cela suggérait que l'IRS demanderait la peine maximale contre les personnes dont les violations n'étaient pas délibérées. Les données de l'OVCI suggèrent que l'IRS bluffait parce que cela n'aurait pas été une utilisation judicieuse de ses ressources. Cependant, le message de l'IRS a miné la confiance.
Alors que mon bureau et des intervenants externes faisaient part de leurs inquiétudes concernant l'OVDP de 2009 et exhortaient l'IRS à divulguer et à retirer une note réinterprétant les termes clés du programme (par exemple, en relation avec le National Taxpayer Advocate's Juin (page 23) et Décembre (p. 206) fait rapport au Congrès, et en DTA 2011-1), l'IRS a établi le 2011 Initiative de divulgation volontaire offshore (OVDI) (également appelé OVDP). (Remarque : depuis le 13 mars 2108, la FAQ OVDI 2011, absente du site Web de l'IRS pendant une période prolongée, est désormais disponible. ici, grâce au plaidoyer de TAS. Voir les discussions ici, ici et ici, pour nos inquiétudes concernant l'utilisation inappropriée des FAQ par l'IRS, qui peut également miner la confiance.)
Après la clôture du programme 2011 le 9 septembre 2011, lui a succédé l'OVDP 2012, qui était à durée indéterminée, et ce que l'on appelle OVDP 2014 qui s'inscrit dans la continuité du programme 2012 dans des modalités légèrement modifiées. La pénalité offshore est passée à 25 pour cent du solde du compte le plus élevé sur une période de huit ans dans le cadre de l'OVDP de 2011, à 27.5 pour cent dans le cadre de l'OVDP de 2012 et jusqu'à 50 pour cent (toujours sur une période de huit ans) dans le cadre du programme de 2014. À quelques exceptions extrêmement étroites près, l’OVDP de 2011 a appliqué la même pénalité offshore aux acteurs inoffensifs et malveillants. Moins de deux pour cent des pénalités offshore ont été imposées aux taux inférieurs de 5 pour cent et de 12.5 pour cent.
La seule autre option pour les acteurs inoffensifs était de se retirer des programmes OVD et d’être examinés. Cependant, comme ceux qui se retiraient étaient confrontés à une incertitude prolongée, aux dépenses et au stress d'un examen, à des appels potentiels et au risque de sanctions encore plus sévères, certains ont accepté de payer la pénalité offshore conçue pour les mauvais acteurs. Dans le cadre de l’OVDP de 2009, la pénalité offshore médiane payée par ceux qui détenaient les comptes les plus petits était près de six fois supérieure à l’impôt médian non déclaré, et les contribuables non représentés payaient généralement encore plus – bien plus que les contribuables représentés ayant les comptes les plus importants, comme indiqué ci-dessous.
Les leurs rapporté qu'en octobre 2016, 55,800 9.9 participants avaient payé plus de 2003 milliards de dollars dans le cadre de ces programmes, éclipsant ainsi l'OVCI de XNUMX. Cela peut être dû à l'accès croissant de l'IRS aux informations sur les comptes offshore, à l'augmentation des sanctions FBAR par le Congrès, à une large publicité et au manque perçu d'autres options pour les contribuables qui, par inadvertance, ont omis de déclarer les revenus de comptes offshore. Mais pour de nombreux contribuables, rien ne prouve que des sanctions étaient justifiées (et des articles dans la presse tributarioe suggèrent que beaucoup ne l’étaient pas) et les coûts et les conséquences à long terme sont encore inconnus.
Peut-être parce que la plupart des contribuables possédant d'importants actifs offshore qui souhaitaient participer l'avaient déjà fait et parce que le taux de pénalité a augmenté dans le cadre de l'OVDI 2011, la disproportion de la pénalité offshore a augmenté en pourcentage de l'impôt évalué dans le cadre de l'OVDI 2011 pour tous les contribuables. mais surtout pour les contribuables ayant les plus petits comptes, qui ont payé plus de huit fois l'impôt médian non déclaré, comme indiqué ci-dessous.
De plus, les comptes des participants diminuaient généralement à chaque nouveau programme. Cela est logique car les programmes n'étaient pas initialement conçus pour attirer les contribuables de la classe moyenne dont les violations n'étaient pas délibérées, mais ils étaient de plus en plus informés des exigences du FBAR, du potentiel de sanctions draconiennes et des efforts d'application de l'IRS, et étaient terrifiés. Ainsi, ils ont rejoint les programmes par crainte de poursuites, malgré le manque d'application antérieur de l'IRS.
Dans le prochain blog, nous discuterons de la façon dont l'IRS a finalement fourni des options plus raisonnables aux acteurs inoffensifs, et bien que l'IRS ait annoncé le 13 mars 2018 qu'il mettrait fin à l'OVDP, nous discuterons également de la manière dont il pourrait améliorer le programme.