Dans le premier blog de cette série nous avons discuté du fait que ceux qui participent aux amnisties ont également tendance à être des personnes qui ont commis des erreurs par inadvertance, c’est-à-dire des acteurs « bénins », plutôt que de mauvais acteurs. Nous avons discuté de la manière dont il peut être judicieux d’offrir une certaine forme d’amnistie avant de mettre en œuvre une augmentation soudaine des sanctions ou de leur application. Dans le cas contraire, l’augmentation risque d’être considérée comme injuste et d’éroder la confiance dans le gouvernement. De plus, une baisse de confiance peut nuire à la conformité volontaire.

Dans le deuxième blog, nous avons cité des données montrant que, conformément aux recherches sur les amnisties, la première alternative d'amnistie de l'IRS – l'Offshore Voluntary Compliance Initiative (OVCI) – attirait généralement les personnes qui n'avaient pas déclaré leurs comptes à l'étranger mais qui avaient payé leurs impôts ou qui avaient sous-déclaré de petits montants. Malgré l'expérience de l'IRS avec l'OVCI, il a conçu son programme de divulgation volontaire offshore (OVDP) comme un programme punitif unique pour les mauvais acteurs. Il a découragé les acteurs inoffensifs d'utiliser les options sans pénalité qui s'offraient depuis longtemps à eux (par exemple, le dépôt de déclarations modifiées qualifiées) et a fait des déclarations qui les ont découragés de se retirer. Certains se sont sentis poussés à accepter de payer des pénalités disproportionnées pour corriger des erreurs commises de bonne foi. Cela leur a semblé injuste, érodant la confiance envers l’agence. Nous avons cité des études suggérant que la confiance dans le gouvernement est corrélée à la conformité volontaire. Nous n’avons donc pas été surpris de trouver une étude suggérant que l’OVDP réduisait la conformité volontaire.

Dans ce blog, nous décrivons comment l’IRS a finalement créé des alternatives raisonnables pour les acteurs inoffensifs. Bien que l'IRS annoncé le 13 mars 2018, annonçant qu'il mettrait fin au OVDP, nous discutons également de la manière dont il pourrait améliorer le programme.

L'IRS a finalement créé des alternatives raisonnables pour les acteurs bénins

Près de neuf ans après avoir lancé ses initiatives de règlement à l’étranger, en 2012, l’IRS a créé son «rationalisé», qui offrait une alternative appropriée au programme punitif d’établissement volontaire offshore pour les non-résidents « à faible risque » qui avaient commis des erreurs relativement mineures et probablement involontaires. Même si les soumissions simplifiées n’ont pas permis de conclure des accords ni même d’empêcher l’IRS d’examiner les déclarations, elles ont été la solution pour de nombreux contribuables qui voulaient simplement corriger des erreurs passées sans être accusés d’avoir effectué des « corrections discrètes », contre lesquelles l’IRS avait mis en garde.

Entre le 1er septembre 2012 et le 24 avril 2014, le programme rationalisé a attiré 8,851 697 contribuables, et seulement huit pour cent (soit XNUMX contribuables) ont été classés comme à haut risque et examinés. Même parmi le groupe « à haut risque », la plupart des rendements (51 %) n’ont pas été modifiés par l’IRS. Parmi ceux dont les déclarations ont été rajustées, l'ajustement moyen n'était que de 810 $ par déclaration..

Le 18 juin 2014, l'IRS a créé l'OVDP 2014 et créé deux nouveaux programmes « rationalisés » et éliminé les taux de pénalité OVDP inférieurs de 12.5 et XNUMX pour cent. Les contribuables étaient tenus de certifier que leurs violations n'étaient pas délibérées, de déclarer les revenus du ou des comptes non déclarés et de payer tous les impôts en résultant. Les résidents seraient soumis à une pénalité de cinq pour cent (dans le cadre des procédures dites rationalisées au niveau national offshore (SDOP)). Les non-résidents ne seraient pas soumis à une pénalité (dans le cadre de ce que l'on appelle les procédures rationalisées à l'étranger). L'IRS a également établi des programmes (ici et  ici) pour ceux qui ont des fautes de pied dans la déclaration de renseignements et qui ont un motif raisonnable. Pour la première fois, l’IRS proposait des alternatives raisonnables à certains acteurs inoffensifs.

De plus, le 13 mai 2015, l'IRS enseigné ses examinateurs « dans la plupart des cas » pour limiter les sanctions pour violations des comptes bancaires et financiers étrangers (FBAR) à 50 pour cent du solde global le plus élevé du ou des comptes non déclarés au cours de l'année ou des années en question si elles sont délibérées et 10,000 2012 $ par année s’ils ne le sont pas. (Pendant plusieurs années, l’IRS a laissé croire au public qu’il pourrait appliquer cette disposition de manière déraisonnablement disproportionnée.) Ces orientations ont réduit le risque pour des acteurs inoffensifs de se retirer de l’OVDP. Peut-être parce que ces orientations et les programmes rationalisés leur ont fourni des alternatives, la disproportionnalité des sanctions offshore a semblé diminuer dans le cadre de l'OVDP XNUMX, comme indiqué ci-dessous.

Figure 1, Comparaison des pénalités médianes à l'étranger avec les impôts non déclarés selon la taille médiane du compte et la représentation pour le programme OVD 2012

Dans le cadre du SDOP (l'initiative des résidents américains), l'IRS proposait toujours de pénaliser les résidents américains qui se manifestaient volontairement et dont les violations n'étaient pas délibérées, mais le taux de pénalité de 5 % était plus proportionné. De plus, l’IRS a cessé de les assimiler aux fraudeurs fiscaux. Ceux qui avaient déjà postulé à l'OVDP lors d'une transition période se sont vu proposer des accords de clôture avec les mêmes conditions que le programme rationalisé.

Cependant, l'IRS refusé fournir des remboursements aux personnes qui auraient été éligibles à un traitement simplifié si elles avaient déjà accepté une pénalité offshore plus élevée conformément à un accord de clôture signé. Le National Taxpayer Advocate a recommandé législation pour autoriser et exiger que l’IRS les modifie. Les contribuables ne devraient pas être pénalisés s’ils corrigent rapidement leurs erreurs.

Où allons-nous à partir de maintenant : devrions-nous mettre fin à l’OVDP ?

Un certain type de programme d’établissement devrait probablement se poursuivre. Il existe peu de preuves que le respect des exigences internationales en matière de communication d’informations soit devenu la norme. Par exemple, le Département d’État américain a estimé qu’il y avait neuf millions de citoyens américains résidant à l’étranger en 2016, mais le gouvernement n’a reçu qu’environ 1.2 million de FBAR cette année-là. Les leurs cité qu'elle n'a reçu que 600 candidatures à l'OVDP en 2017 comme motif pour mettre fin au programme. Cependant, le manque d'intérêt pourrait être dû au fait que les contribuables et les tributarioistes considèrent l'administration du programme par l'IRS comme si injuste qu'il vaut mieux risquer une non-conformité continue ou des corrections discrètes que d'y participer.

Les programmes d’implantation et autres alternatives d’amnistie peuvent être particulièrement efficaces si l’agence peut s’engager de manière crédible à améliorer les normes de conformité en expliquant et en appliquant les règles plus efficacement à l’avenir ou en facilitant leur respect. Dans de tels cas, le programme pourrait générer des revenus, économiser des ressources et améliorer les normes de conformité, sans créer l’impression qu’il surprend injustement des personnes par ailleurs honnêtes avec des sanctions soudaines et disproportionnées. Cette approche est conforme au modèle de réglementation réactive, ainsi qu'à la droits des contribuables à être informé, à un service de qualité, à la confidentialité et à un système tributario juste et juste.

Dans des circonstances normales, il peut être difficile pour les agences tributarios de modifier les normes de conformité. Cependant, l'IRS commence à recevoir et à utiliser davantage d'informations grâce à la loi FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) et aux programmes d'échange d'informations. La FATCA incite les institutions financières étrangères à communiquer des informations sur leurs clients américains à l'IRS et les gouvernements étrangers à signer des accords bilatéraux d'échange automatique d'informations. L'IRS a reçu et peut continuer de recevoir de nouvelles informations provenant de banques et d'institutions financières offshore. De nombreux pays ont également accepté l'échange automatique d'informations dans le cadre du Reporting Standard Common, et l'Organisation de coopération et de développement économiques a recommandé que les pays membres envisagent les OVDP avant le début de ces échanges. Ceux qui l’ont fait attribuent souvent le succès de leurs OVDP à ces accords d’échange automatique.

Dans de tels cas, les contribuables qui se conformaient auparavant pourraient être contrariés par l’amnistie ou l’alternative à l’amnistie, mais ne devraient pas se sentir ridicules de s’y conformer étant donné la probabilité accrue qu’une sous-déclaration soit détectée. Les participants économisent au gouvernement l’argent qu’il devrait autrement consacrer à l’application des lois ; et la non-conformité ultérieure des participants a plus de chances d'être détectée et punie, libérant ainsi des ressources permettant à l'agence de poursuivre ceux qui ne participent pas.

Pour tous les autres, le programme de règlement montre que l'on peut faire confiance à l'agence pour imposer uniquement des sanctions raisonnables et proportionnées à ceux qui ont été mis en demeure, supprimant au moins une excuse pour une non-conformité future (c'est-à-dire le manque d'équité et de proportionnalité de l'agence). Par conséquent, à mesure que de nouveaux échanges d’informations automatisés et d’autres types de rapports d’informations de tiers deviennent disponibles pour l’IRS, celui-ci a une rare opportunité d’utiliser les programmes de règlement et d’autres formes d’amnistie comme moyen moins coûteux d’améliorer les normes de conformité tout en respectant des droits des contribuables, à condition qu’elle puisse répondre aux préoccupations légitimes concernant l’utilisation abusive d’informations tributarios confidentielles.

L’IRS voudra sans aucun doute continuer à régler avec de nombreux contribuables, en particulier ceux qui se manifestent volontairement. En effet, elle continuera de vouloir encourager ce type de coopération et de veiller à ce que ces règlements soient cohérents, équitables et transparents. Par conséquent, même s’il met fin à l’OVDP actuel, il est probable qu’il décide qu’une certaine forme de programme de divulgation et de règlement serait utile, même s’il ne s’agit peut-être pas d’un OVDP.

Si nous conservons une certaine forme d’OVDP, comment y remédier ?

J'ai discuté des problèmes avec l'OVDP de l'IRS dans dix rapports au Congrès (sans compter mes réponses aux réponses de l'IRS) – cinq rapports annuels (2017, 2014, 2013, 2012, 2011) et cinq rapports d'objectifs (2018, 2017, 2014, 2013 et 2012) – et en TAD 2011-1, que j'ai élevé au rang d'ancien commissaire de l'IRS Shulman. (Il n'a pas répondu.) Pour préserver la confiance dans l'agence et les soupçons selon lesquels les employés de l'IRS agissent de manière arbitraire, j'ai proposé à plusieurs reprises (mais pas toutes) les recommandations suivantes à l'IRS :

1. Publier les orientations du programme lié à l'OVDP en tant que procédure tributarioe (ou des orientations similaires publiées dans l'Internal Revenue Bulletin) après avoir sollicité et intégré les commentaires des parties prenantes internes et externes, tout comme d'autres procédures importantes. Comme nous en avons discuté, selon une étude ont constaté que les amnisties avaient des effets positifs significativement plus importants sur le respect volontaire lorsque les citoyens votaient en leur faveur. Bien que permettre aux parties prenantes de commenter ne soit pas aussi participatif que le vote, cela pourrait augmenter la légitimité perçue du programme et résoudre les problèmes liés aux FAQ.
2. Attribuez l'interprétation des directives du programme lié à l'OVDP aux avocats ou aux conseillers techniques dont les conseils doivent être divulgués au public, tout comme les conseils du conseiller juridique en vertu de l'IRC § 6111. Sinon, les contribuables ont l'impression que l'IRS fonctionne injustement sur la base de règles secrètes.
3. Fournissez des instructions au personnel de l'OVDP uniquement en distribuant des notes d'orientation provisoires publiées sur irs.gov et intégrées au IRM, qui sont également divulguées au public. Ceci est déjà exigé par IRM 11.3.7.2 et la loi sur la liberté d'information, 5 USC 552(a)(2)), mais l'IRS communique parfois des clarifications par le biais de réunions ou d'appels privés, d'e-mails non divulgués, de supports de formation, de guides, d'aides à l'emploi et d'autres supports publiés sur des sites SharePoint internes. Il devrait publier ces documents sur irs.gov.
4. Dans les cas d'OVDP, permettre aux contribuables d'avoir une conférence avec toute personne qui prend une décision sur leurs déclarations (par exemple, un agent des recettes, un gestionnaire de territoire ou un comité central de révision) ou conseille un autre employé qui prend une décision concernant une question litigieuse (par exemple , un conseiller technique ou un avocat de l'IRS). Exigez également que le conseiller explique son raisonnement au contribuable par écrit et reconsidère son conseil à la lumière de tout nouveau fait ou analyse fourni par le contribuable. Dans le cas contraire, les contribuables ne sont pas sûrs que leurs faits et arguments ont été compris et pris en compte, ou que leur cas a été traité correctement.
5. Permettre aux contribuables d'élever ou de faire appel des déterminations OVDP d'un agent du revenu conformément aux procédures qui seront publiées dans l'IRB. Autoriser les appels auprès d’une fonction indépendante donnerait de la crédibilité aux déterminations.
6. Établir des procédures qui aident les contribuables à suspendre le délai de prescription des remboursements en ce qui concerne les paiements soumis avec l'OVDP ou les demandes simplifiées jusqu'à au moins six mois après que l'IRS a fini de traiter le dossier. L'IRS prend grand soin de garantir que la période d'évaluation n'expire pas lors du traitement des dossiers, et il devrait faire le même effort pour garantir que les contribuables ne perdent pas les paiements qu'ils effectuent pour accéder à ces programmes simplement en raison de la longueur du processus.
7. Lorsque les contribuables se désengagent ou sont exclus de l'OVDP, l'IRS ne devrait pas vérifier le défaut de production des déclarations dues plus de six ans avant la divulgation.  Instruction générale 5-133 prévoit que l'IRS appliquera normalement les exigences de dépôt uniquement pour les six années précédentes. Étant donné que ceux qui postulent à un OVDP sont généralement les moins engagés dans la non-conformité, ils ne devraient pas être pénalisés plus sévèrement que ceux qui n'ont pas soumis de divulgation volontaire.
8. Permettre aux contribuables de modifier leurs accords de clôture pour bénéficier de toute modification favorable aux contribuables des conditions du programme lié à l'OVDP, tout comme l'IRS l'a fait lorsqu'il a offert les taux de 12.5 % et 2011 % disponibles dans le cadre du programme de 2009 à ceux qui avaient déjà signé la clôture. accords dans le cadre de l’OVDP XNUMX. Si l'IRS estime qu'il n'a pas le pouvoir de rouvrir les accords, il devrait travailler avec le Trésor pour apporter le soutien de l'administration à mon projet. recommandation législative (p. 341) pour autoriser de telles modifications. Cela est nécessaire pour que les contribuables ne soient pas pénalisés s’ils corrigent prématurément leurs erreurs.

Pourquoi ces changements sont-ils nécessaires ?

Ces changements nécessiteront des ressources supplémentaires, mais ils pourraient faire une grande différence dans la façon dont l’IRS est perçu par les participants et les parties prenantes de l’OVDP. À l’heure actuelle, les FAQ OVDP ne sont pas vérifiées par le TAS ou par des parties prenantes externes, et les changements sont difficiles à suivre. Les FAQ sont interprétées par des agents fiscaux, des conseillers techniques et des avocats de l'IRS. Au début du programme 2009, l'IRS a publié une note interne secrète pour « clarifier » les termes clés du programme (FAQ OVDP n°2009 35), mais a refusé de la divulguer au public (comme l'exige la FOIA) jusqu'à ce que mon bureau intervienne. . Même aujourd'hui, les interprétations des termes du programme par l'IRS ne sont pas toujours accessibles aux contribuables. En conséquence, TAS reçoit chaque année des plaintes valables de la part de contribuables selon lesquelles un employé de l'IRS interprète les termes du programme d'une manière contre-intuitive et semble inutilement punitive et injuste.

L'IRS répond presque toujours aux ordonnances d'assistance aux contribuables (TAO) liées à l'OVD de mon bureau en expliquant que tout ce qu'il fait est conforme aux FAQ telles qu'interprétées uniquement par les employés qui administrent le programme. Il dit généralement qu'il a toujours interprété ces termes de manière cohérente et que le contribuable et moi sommes tous deux déraisonnables de remettre en question son interprétation des termes du programme. Selon l’IRS, tout écart accorderait au contribuable un traitement spécial, ce qui serait injuste.

Les agents du revenu s'appuient sur des conseillers techniques et des avocats qui répondent aux questions sur la manière d'appliquer les conditions dans des cas spécifiques. (Nous constatons que si les modalités du programme étaient aussi claires, ces conseillers seraient inutiles.) Parfois, ces conseillers acceptent de discuter de leur analyse avec le contribuable et parfois ils refusent.

L'IRS résout généralement les plaintes concernant les décisions de ses employés – qu'elles soient soulevées par les contribuables eux-mêmes ou par un BAT – en autorisant l'employé à retirer le contribuable du programme si le contribuable n'accepte pas sa décision apparemment unilatérale. L'IRS explique que les contribuables peuvent bénéficier d'une procédure régulière en dehors du programme.

Lorsqu'un contribuable se désengage ou est radié de l'OVDP, une commission détermine la portée de tout examen ultérieur. Il prend en compte les observations du contribuable s'il s'est retiré, mais pas s'il a été expulsé. Dans certains cas, les contribuables coopératifs sont exclus simplement parce que l'agent n'est pas satisfait des informations disponibles. Les contribuables ne peuvent faire appel des décisions de suppression qu'auprès d'un gestionnaire de territoire. Des preuves anecdotiques suggèrent que les gestionnaires de territoire approuvent ou retardent généralement (plutôt que d'annuler) les décisions de renvoi sans tenir de conférence avec le contribuable ni fournir d'explication adéquate.

La décision d'accepter ou non l'attestation d'un contribuable selon laquelle la non-conformité n'était pas volontaire – une décision nécessaire pour obtenir un accord final intégrant les conditions simplifiées signées en vertu des règles de transition – a été confiée à un comité secret. Le contribuable ne pouvait pas communiquer avec le comité, et les communications de l'agent du revenu avec le comité n'étaient pas accessibles aux contribuables en vertu de la FOIA, car elles étaient privilégiées. Le contribuable ne pouvait pas être sûr que les faits étaient présentés avec exactitude. Le comité rejetterait un traitement simplifié au motif que le contribuable n'avait pas prouvé que ses actes n'étaient pas volontaires, malgré le fait qu'il est presque impossible de prouver un résultat négatif et que l'IRS avait fourni peu d'indications sur les preuves qui seraient requises.

Le résultat cumulé de ces procédures est de donner aux contribuables l’impression que les agents du fisc et leurs conseillers non identifiés ont le pouvoir illimité d’obtenir des règlements punitifs disproportionnés sur la base de la menace crédible qu’ils peuvent entraîner le contribuable dans un examen à grande échelle sans responsabilité ni transparence. , ou une procédure régulière. Au lieu de donner l’impression qu’il punit arbitrairement ceux qui tentent de corriger leurs erreurs, l’IRS devrait s’efforcer de promouvoir la conformité volontaire en interprétant les ambiguïtés en leur faveur.

Non seulement l’OVDP n’a pas réussi à assurer la transparence et une procédure régulière aux participants, mais il a également échoué à assurer la transparence et la responsabilité envers les parties prenantes concernant les résultats globaux du programme. En 2017, lorsque TAS signalé au Congrès sur les résultats globaux du programme – résultats que le Congrès et toute personne chargée de prendre des décisions sur l'efficacité du programme voudraient voir – la Division des grandes entreprises et des opérations internationales nous a demandé de les expurger. En outre, il a demandé à TAS de ne plus publier de données sur le programme provenant des systèmes de l'IRS.

Si l’IRS veut être considéré comme un administrateur tributario responsable et digne de confiance, il doit s’attaquer à ces problèmes, même s’il ne les considère que comme des problèmes « d’apparence ». Par conséquent, il devrait établir des procédures OVDP transparentes, équitables et raisonnables qui respectent les droits des contribuables. Les recommandations ci-dessus constitueraient une bonne première étape. Ces recommandations ne devraient cependant pas constituer la dernière étape. Si l’IRS soumet l’OVDP à un avis et à des commentaires publics, il recevra de nombreuses autres idées intéressantes.

Une dernière suggestion

Avant de terminer, je proposerai une autre suggestion qui pourrait encourager davantage de contribuables à se conformer volontairement. Certains peuvent ne pas participer à l'OVDP en raison de préoccupations légitimes quant aux risques résultant de la rediffusion potentielle de leurs informations financières à des gouvernements étrangers. L'IRC § 7602(c) équilibre les préoccupations en matière de confidentialité et le besoin de l'IRS d'obtenir des informations provenant de tiers en exigeant que l'IRS fournisse un avis aux contribuables avant de contacter des tiers – des contacts qui révéleront que le contribuable fait l'objet d'un examen ou d'une action de recouvrement. Dans le même esprit, un article d'Ali Noroozi, inspecteur général des impôts d'Australie, dans un Numéro spécial of Notes tributarios suggère que l'agence tributarioe austragravamenne prévienne les contribuables lorsqu'elle fournit leurs informations privées à d'autres gouvernements.

L'OVDP américain pourrait potentiellement attirer les récalcitrants en les rassurant sur le fait que l'IRS ne divulguera pas à nouveau les informations financières d'un demandeur à d'autres gouvernements, ou au moins ne fournira pas au demandeur un préavis avant de le faire. Un tel avis donnerait au contribuable la possibilité de minimiser les risques pour sa propriété et sa sécurité physique. Cela donnerait également au demandeur la possibilité de corriger ou d'atténuer toute information erronée, toute non-conformité et tout risque d'interprétation erronée ou de nouvelle divulgation inappropriée des informations par l'agence requérante.